Partenariato innovazione appalti: art. 58 D.Lgs. 36/2023

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Partenariato innovazione appalti: guida all'art. 75 D.Lgs. 36/2023

Il mercato degli appalti pubblici in Italia vale oltre 271 miliardi di euro l'anno. Una quota crescente riguarda servizi digitali, piattaforme software e soluzioni tecnologiche per la PA. Il problema è che spesso le stazioni appaltanti non sanno esattamente cosa acquistare - perché la soluzione non esiste ancora. È qui che entra in gioco il partenariato innovazione appalti: uno strumento procedurale pensato per sviluppare e acquistare soluzioni che il mercato non offre ancora in forma pronta.

Nota: Il partenariato per l'innovazione è disciplinato dall'art. 75 del D.Lgs. 36/2023, non dall'art. 58. Questo articolo descrive l'istituto con riferimento al testo vigente del Codice dei Contratti Pubblici.

Cos'è il partenariato per l'innovazione

Il partenariato per l'innovazione negli appalti pubblici è una procedura speciale regolata dall'art. 75 del D.Lgs. 36/2023 che consente alla stazione appaltante di sviluppare insieme a operatori privati soluzioni non reperibili sul mercato. A differenza di una gara ordinaria, include fasi di ricerca e sviluppo remunerate e permette l'acquisto diretto del risultato senza indire una nuova procedura.

Definizione e scopo dello strumento

Il partenariato per l'innovazione è una procedura di affidamento speciale. Consente a una stazione appaltante di avviare un percorso strutturato con uno o più operatori economici per sviluppare beni, servizi o lavori innovativi - e poi acquistarli, se il risultato soddisfa le prestazioni concordate.

Non è una gara ordinaria con capitolato definito. È un processo in cui il fabbisogno della PA è chiaro, ma la soluzione tecnica deve ancora essere costruita. La PA partecipa attivamente alla definizione del prodotto finale.

Differenza rispetto agli appalti tradizionali

In un appalto ordinario, la stazione appaltante sa cosa vuole e chiede offerte per ottenerlo. Nel partenariato per l'innovazione, la PA sa qual è il problema ma non ha ancora la soluzione.

Questo cambia tutto: la procedura include fasi di ricerca e sviluppo remunerate, obiettivi intermedi verificabili e la possibilità di escludere i partner che non raggiungono i risultati attesi.

Il confronto con il dialogo competitivo (art. 57) è utile: in quel caso la PA cerca il modo più adatto per soddisfare un fabbisogno noto, ma la soluzione potrebbe già esistere. Nel partenariato innovazione appalti, la soluzione non esiste e deve essere sviluppata ex novo. Per una panoramica completa delle procedure di affidamento dei contratti pubblici, il quadro normativo del D.Lgs. 36/2023 offre diversi strumenti a seconda del contesto.

Il partenariato per l'innovazione è la procedura del Codice dei Contratti Pubblici italiano che combina remunerazione della fase R&S e acquisto diretto in un unico percorso contrattuale, senza necessità di indire una nuova gara al termine dello sviluppo.

Normativa: art. 75 del D.Lgs. 36/2023

L'art. 75 del D.Lgs. 36/2023 disciplina il partenariato per l'innovazione articolandolo in tre fasi sequenziali: ricerca e sviluppo remunerata, valutazione dei risultati intermedi e acquisto diretto della soluzione. La procedura è attivabile solo quando la stazione appaltante dimostra che nessuna soluzione adeguata è già disponibile sul mercato.

Fasi della norma: ricerca, sviluppo, acquisto

Il partenariato per l'innovazione si articola in tre fasi principali:

1. Ricerca e sviluppo - gli operatori selezionati sviluppano la soluzione, seguendo obiettivi intermedi definiti contrattualmente. Ogni fase è remunerata.
2. Valutazione dei risultati - la stazione appaltante verifica se la soluzione sviluppata raggiunge le prestazioni concordate. I partner che non superano la verifica possono essere esclusi.
3. Acquisto della soluzione - se il risultato soddisfa i requisiti, la PA può acquistare direttamente la soluzione sviluppata, senza indire una nuova gara.

Questa struttura permette di concentrare la competizione nella fase iniziale di selezione, lasciando poi spazio a un percorso collaborativo orientato al risultato.

Requisiti e soglie per avviare la procedura

La procedura può essere avviata solo quando la soluzione richiesta non è disponibile sul mercato in forma adeguata. La stazione appaltante deve dimostrare che l'acquisto ordinario non è percorribile. Non esistono soglie minime di valore espressamente dedicate a questo istituto, ma la complessità della procedura la rende pratica soprattutto per contratti di importo significativo. Le soglie europee di riferimento per servizi e forniture restano quelle del Reg. UE 2023/2495: €143.000 per le amministrazioni centrali, €221.000 per gli altri enti.

Dichiarazioni e requisiti degli operatori

Gli operatori che partecipano alla selezione iniziale devono soddisfare i requisiti di moralità e capacità tecnico-economica previsti dal codice. Le dichiarazioni sui motivi di esclusione seguono gli artt. 94-98 del D.Lgs. 36/2023. È necessario dimostrare capacità in ambito R&S, non solo esperienza nelle forniture standard.

Il Regolamento UE 2023/2495 fissa a €221.000 la soglia europea per servizi e forniture degli enti sub-centrali: sotto questa cifra il partenariato innovazione appalti rimane teoricamente applicabile, ma nella pratica ANAC raccomanda di valutarne l'uso solo per contratti di valore significativo, data la complessità procedurale.

Nota: verificare il testo vigente dell'art. 75 D.Lgs. 36/2023 - la normativa potrebbe aver subito aggiornamenti successivi alla pubblicazione di questo articolo.

Come funziona il partenariato innovazione appalti: le fasi operative

Il partenariato innovazione appalti si avvia con la pubblicazione di un avviso su ANAC BDNCP e sui portali di settore, in cui la stazione appaltante descrive il fabbisogno e i criteri di selezione. Gli operatori selezionati lavorano in parallelo nella fase R&S, con obiettivi intermedi misurabili e remunerazione collegata al loro raggiungimento.

Avvio della procedura e selezione dei partner

La procedura inizia con la pubblicazione di un avviso di indizione. La stazione appaltante descrive il fabbisogno, i criteri di selezione e le condizioni generali del partenariato. Gli operatori interessati presentano domanda di partecipazione.

Viene applicato un meccanismo competitivo: vengono selezionati solo i candidati che superano la soglia qualitativa minima, ma possono partecipare più operatori in parallelo nella fase di R&S. Il criterio di aggiudicazione è sempre l'offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV), con forte peso sulla qualità tecnica e sulla capacità di innovazione.

Obiettivi intermedi, remunerazione e diritti di proprietà intellettuale

La norma prevede che il contratto fissi obiettivi intermedi misurabili. Al raggiungimento di ciascun obiettivo corrisponde una remunerazione. Se un operatore non raggiunge un obiettivo, la stazione appaltante può interrompere la sua partecipazione.

I diritti di proprietà intellettuale sono un punto critico. Il contratto deve definire con precisione chi detiene i diritti sulla soluzione sviluppata. Nella pratica, si possono concordare licenze d'uso a favore della PA mantenendo la proprietà intellettuale in capo all'operatore - ma le condizioni variano caso per caso e devono essere negoziate nella fase di avvio.

Nelle procedure di partenariato per l'innovazione disciplinate dall'art. 75 D.Lgs. 36/2023, il criterio di aggiudicazione OEPV (offerta economicamente più vantaggiosa) è obbligatorio per legge: nessuna stazione appaltante può selezionare i partner sulla base del solo prezzo.

Esempi concreti: ICT, sanità digitale e servizi innovativi

Alcuni ambiti in cui il partenariato per l'innovazione trova applicazione concreta nel settore pubblico italiano:

• Piattaforme digitali custom per la gestione di procedimenti amministrativi complessi, dove nessun prodotto commerciale soddisfa i requisiti specifici dell'ente.
• Soluzioni per la sanità digitale: sistemi di interoperabilità tra ospedali, piattaforme di telemedicina, strumenti di analisi predittiva su dati sanitari.
• Sistemi AI per enti pubblici: strumenti di supporto alle decisioni, analisi di grandi volumi di dati pubblici, automazione di processi documentali.

Tra i casi concreti emersi in Italia, il Ministero della Salute e alcune Regioni hanno utilizzato strumenti assimilabili al partenariato per l'innovazione per sviluppare componenti del Fascicolo Sanitario Elettronico (FSE 2.0), dove nessuna soluzione di mercato copriva integralmente i requisiti di interoperabilità richiesti dalla normativa vigente.

Per le aziende che sviluppano software e vogliono capire come posizionarsi, vale la pena esplorare le opportunità nelle gare pubbliche per soluzioni SaaS, dove la sovrapposizione con il partenariato per l'innovazione è sempre più frequente.

Opportunità e limiti da conoscere prima di partecipare

Il partenariato per l'innovazione offre alle PMI ICT la possibilità di co-sviluppare soluzioni con enti pubblici ottenendo remunerazione durante la fase R&S, ma comporta durate tipiche di 18-36 mesi e un rischio reale di mancato acquisto finale anche a sviluppo completato. Valutare la compatibilità con i propri requisiti prima di candidarsi è il primo passo per ridurre l'esposizione al rischio.

Quando conviene valutare questa procedura per una PMI ICT

Il partenariato per l'innovazione può essere vantaggioso per una PMI ICT in alcuni scenari precisi.

Il primo: l'azienda ha già sviluppato un prodotto verticale su un problema della PA, ma nessun ente lo ha ancora adottato. Il partenariato permette di co-sviluppare una versione su misura con un ente pilota, ottenendo remunerazione durante il processo.

Il secondo: l'azienda ha competenze R&S solide e vuole presidiare un mercato prima che diventi una gara ordinaria. Partecipare alla fase di sviluppo significa influenzare le specifiche tecniche del capitolato futuro.

Un terzo scenario riguarda le aggregazioni: le PMI possono partecipare in RTI (Raggruppamento Temporaneo di Imprese) con altre aziende complementari, abbassando i requisiti di capacità economica richiesti individualmente.

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) ha incrementato significativamente le risorse destinate all'innovazione digitale nella PA italiana: secondo i dati del Dipartimento per la Trasformazione Digitale, oltre 6,7 miliardi di euro sono allocati su misure che includono sviluppo di soluzioni custom, creando un contesto favorevole all'utilizzo del partenariato innovazione appalti nei prossimi anni.

Rischi operativi: tempi lunghi, requisiti tecnici e incertezza sul risultato

I limiti sono reali e vanno considerati senza filtri. Le procedure di partenariato per l'innovazione durano tipicamente 18-36 mesi dalla pubblicazione dell'avviso all'eventuale acquisto finale.

Durante questo periodo, l'azienda investe risorse interne nella fase R&S senza avere la certezza di aggiudicarsi il contratto finale. Il rischio principale è l'incertezza sull'esito: anche se la soluzione sviluppata funziona, la PA potrebbe decidere di non procedere all'acquisto per ragioni di bilancio o cambio di priorità. Le cause di forza maggiore non sono sempre coperte contrattualmente.

I requisiti tecnici di accesso alla selezione iniziale sono spesso elevati: esperienze documentate in R&S, certificazioni specifiche, capacità di investimento propria. Per una PMI sotto i 20 dipendenti, superare la fase di qualificazione può essere già un ostacolo.

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Per approfondire le procedure di affidamento nel loro insieme, consulta la guida alle procedure di affidamento dei contratti pubblici.

FAQ - Domande frequenti sul partenariato per l'innovazione

Qual è la differenza tra partenariato per l'innovazione e dialogo competitivo?

Nel dialogo competitivo (art. 57) la PA cerca la soluzione più adatta tra quelle che il mercato può offrire o adattare. Nel partenariato per l'innovazione, la soluzione non esiste ancora: deve essere sviluppata da zero durante la procedura. Solo il partenariato prevede una fase di R&S remunerata e la possibilità di acquisto diretto al termine.

Le PMI possono partecipare al partenariato per l'innovazione?

Sì, anche le PMI possono partecipare. I requisiti di accesso variano per ogni procedura. Per abbassare la soglia di capacità economica richiesta individualmente, le PMI possono aggregarsi in RTI con altre aziende complementari. La selezione iniziale resta competitiva: avere un profilo tecnico documentato in ambito R&S è spesso determinante.

La fase di R&S viene remunerata?

Sì. L'art. 75 D.Lgs. 36/2023 prevede esplicitamente che la remunerazione avvenga mediante pagamenti congrue alle fasi di sviluppo concordate contrattualmente. L'importo e le modalità di pagamento sono definiti nel contratto di partenariato prima dell'avvio della fase R&S.

Quanti operatori possono essere selezionati?

La stazione appaltante può instaurare il partenariato con uno o più operatori economici. Nella fase di R&S possono lavorare in parallelo più partner.

Aggiornato a giugno 2026.